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薛濤:生態文明建設下供水企業面臨的挑戰和機遇

時間:2018-08-06 09:02

作者:薛濤

在日前由E20環境平臺?供水服務促進聯盟與南昌水業集團有限責任公司聯合主辦的2018(第三屆)供水高峰論壇中,E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤,就“生態文明建設下供水企業面臨的挑戰和機遇”的一些思考進行了分享。 

本文根據嘉賓發言內容整理,未經本人審閱。

我前兩天看過很好的一篇文章,說現在是一個全民金融恐慌的時代,大家都在談論中美的貿易,談論房價的問題。聯系今天的發言主題,也可以發現,我們現在確實面臨著空前復雜的狀況。我的報告里第一部分也會談到,地方政府所面臨非常艱難的融資局面,這與大環境有關。此外,我們還看到,公共服務的市場化也在加快擴張中,其中供水企業有機遇也有挑戰。另外,給各位分享一下我們觀察到部分企業已經取得的成績及總結,分析企業在這樣的變化中有哪些項目機會。最后,對未來進行展望和總結。

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借舊還新——地方政府艱難的融資局面

近年來,降杠桿、減負債,以及控制地方債務成為了重要主題,由此引發了一些行業人士的擔憂,近期城投公司債務違約狀況也愈演愈烈。供排水企業屬于公共服務領域,作為平臺公司的一類,與城投公司有很近的姻緣,所以城投公司的案例對于供排水企業來說可以說是前車之鑒。

2014年以來,國家對于地方融資平臺的整頓越來越嚴,在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號)文件里面,提到了規范政府的舉債模式,剝離融資平臺公司政府融資職能。從銀監會的數據統計圖(如下圖)中也可以看到,有大量的平臺公司通過自己的方式在退出。

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2017年發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預【2017】50號文),及《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預【2017】87號文),對政府違規舉債、平臺公司的監管進一步加強,規范政府購買服務管理,防范財政金融風險。因此,現在不少地方政府非常著急。

E20分析了2017年地方財政自給率、廣義負債率與PPP項目退庫率,在這三個數據中間,我們發現一些規律。藍色部分是我們每個省的平均財政自給率,大概有50%的財政收入會上交到中央;黃色柱子是廣義負債率,也是衡量地方政府負債情況的重要指標。

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大家知道,在2014年PPP模式被推出以來,在2016、2017得到快速的發展。因為融資的需求過于強烈,很多地方也把PPP作為了一種融資通道,忽略了PPP應注重效率的出發點。2017年的8月,史部長有一個重要的講話,強調PPP要規范化發展。隨后的規范季開啟了PPP退庫的波動,數據參見上圖中的綠色部分。其中可以看到一些規律,如在西部地區的退庫率非常高,其財政自給率相對于東部較低,廣義負債率也高于其他部分,所以從大數據可以看出,中西部在財政上的壓力是非常明顯的。此外,四大經濟區也是區域差異的典型代表。

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上圖是我們最新的水務PPP報告中的研究數據,可以看到一些項目機會和趨勢。如工業園區供排水項目的退庫率相對較高,為什么呢?因為這些項目的項目風險較大,園區入住率較低,而且地方政府的項目融資需求比較強烈,對項目準備很不充足,因此帶來了項目無法落地和不規范的問題。

E20研究院曾經對PPP項目有一個分類:A類是向使用者直接收費的項目,比如城市的供水,燃氣等等,該類項目需要由社會資本自己承擔需求風險,政府不保證使用量,只給企業在某個區域的壟斷經營權,企業需自己判斷投資是否能夠收回,是否有那么多的用戶。在上圖中可以看到,A類的退庫率比較高,這與項目性質有很大關系,政府也對需求量沒有把握,尤其是新建的園區、開發區等地方,可能無法達到預期,會為項目帶來困難。

其次,C類項目退庫率也較高。這類也就是我們所說的PFI項目,不具備運營屬性,如不含污水廠的黑臭水體治理、海綿城市類項目。這類項目競爭較大,而且地方政府付款的壓力也比較大,所以有一定的退庫率。

禍兮福兮——公共服務市場化進入深水區

對于供水企業影響較大的外部環境變化,就是公共服務市場化大的方向。這既是商機也是風險。

《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資【2017】1266號)文件中提到,拓寬基礎設施建設資金來源,減輕地方政府債務負擔。對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目,可通過TOT、ROT、TOO、委托運營、股權合作等多種方式,將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。這個文件總的指導思想還是《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發【2014】60號文),該文件談到要推進市縣、鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營,鼓勵實行城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營。

在這些大方向下,作為傳統供水企業,如果不去積極進取,不去在市場化的方向上走得更多,不去為政府更多的分憂,可能就會面臨原有地盤被地方政府拿來出讓轉讓的風險。我們還看到一些案例,一些市場化比較好的水司,他們不但處理污水,業務還擴展到了垃圾,甚至還到外地去做PPP項目,由此可看出,企業面臨的挑戰及技術威脅,反過來也可能是機遇。_ueditor_page_break_tag_

另外一個重要文件是《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(國發【2015】54號)文件。文件提出,在水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域,根據不同業務特點,加強分類指導,推進具備條件的企業實現投資主體多元化。我相信,供水企業在其他領域,也可以通過生態化合作優勢,與其他環保技術企業或者其他有資源的央企國企以合資、合作等方式來提高自己的競爭力,同時也會打開企業的的管理提升空間。

逐本舍末——抓住運營類,審慎推進非運營類

先介紹下E20研究院對PPP項目的四個分類。A類項目是直接向使用者收費的壟斷經營,風險由社會資本承擔;B類項目是保底供應量、以廠區為邊界的BOT項目;C類是非特許經營的政府購買型PPP(PFI);D類是不含融資和基礎設施建設的非PPP政府購買服務,是輕資產的市場化項目,較為典型的就是環衛市場項目,現在發展速度非常快。針對這四類項目我們進行了分析再歸類,可以分為三大類:

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第一類,經營屬性,主要是指能向使用者直接收費;第二類是運營屬性,典型代表有污水處理及垃圾處理項目,其實是以量和價向政府收費的項目;第三類是維護績效屬性,須保證每年達標,有一定的壓力。這三個指標實際都有運營程序,但并不一定有績效。

在水治理方面,從下圖中可以看到,在大生態要求下,水方面越來越強調系統性、綜合性。水治理大致可以區分出三個細分領域及一個綜合性領域。在水環境綜合治理方面,地方政府推出了大量的PPP項目。

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我們還關注到,供水產業這幾年在市場化方向上做了很多的努力,也包括不少全額采購的成績。我們統計了將近40家供水聯盟成員(其中30%是上市公司)的業務擴張情況,統計如下圖所示。可以看到,有65%的供水企業已經擴張到了污水領域,還有23%的企業已經進入了原水領域, 23%參與了污泥處理處置,16%的企業參與了水環境治理。

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另外,在財政部PPP示范項目中,我們對B方陣企業(地方水投、水務集團、區域環境綜合服務集團)的業務分布情況進行了統計。可以看到,傳統的市政給排水依然為強項,逐漸向水環境、水利、固廢、混合類項目延伸。業務拓展最多的還是水利項目,占21%。此外,還有10%的生活垃圾處理,以及3%的管網項目。這是供水行業一個共同的行為狀況,可以給大家做一個參考。

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此外,財政部PPP示范項目中,B方陣企業作為社會資本方拿到的黑臭水體項目,多數為外地項目。比如深圳水務在池州的項目,北京排水在南寧的項目。我們分析,未來的供水領域,縣市或相對偏遠地區依然有新建機會;會繼續有存量資產盤活機會;會繼續向產業鏈上下游延伸,成一體化趨勢。

內外兼修——政策創新與平臺轉型方向

價費機制的完善對公共服務的市場化起到非常重要的作用。。中國水網在成立之初,就成立了清華大學水業政策研究中心,當時研究的重點包括特許經營以及水價。關于水價,在《水污染防治行動計劃》(2015)、《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》(發改價格〔2017〕1080號)、《擴大水資源稅改革試點實施辦法》(財稅[2017]80號)等文件中都提到,要施行階梯水價、累進加價;農村水價改革等。關于垃圾價格,在《關于實行城市生活垃圾處理收費制度,促進垃圾處理產業化的通知》(2002)中提到。600多個城市中,有300多個城市實行了城市生活垃圾處理收費制度并頒布了政策法規,如海南、上海、廣東等。結合垃圾分類的推進,這對于企業來說,相當于每個大型城市由此打開了十億的年運營市場空間。

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整體來看,地方有運營屬性的專業平臺被寄予厚望;綜合性的融資平臺現在面臨空前的壓力,大部分都失去了投資能力;園區型平臺目前不在供水產業能力考量范圍內。除了品牌的擴張和服務,我們總結了四個方面的對策,包括橫向擴充、產業鏈上下游延伸、PPP、土地開發等。其中比較適合地方專業平臺的是產業鏈上下游延伸和PPP。我們建議中小私營企業在技術上合作,這樣的話可以回避短版,發揮長板。我們也期待著未來可以看到更多的水務集團上市,能夠跟我們國家的需求緊密合作,讓我們整個供水行業本身也不斷提升。謝謝各位。

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