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基礎設施投融資模式新探之二:PPP的三條超車道

時間:2018-09-25 09:57

作者:劉世堅

繼《基礎設施投融資模式新探之一:邏輯與出路》一文對基礎設施投融資的內在邏輯和發展準則的分析,本文擬就PPP模式的成敗得失進行探討。

自上個世紀九十年代以來,我國基礎設施領域的投融資模式幾經變化,但是萬變不離其宗。無論是政府直接投資、平臺公司投資,還是特許經營或者PPP,政府信用的背書作用都不可或缺,差異只在背書或兜底的程度不同。另一方面,與之相關的法律和政策,則因宏觀經濟發展背景和重點不同,主管部委的發力角度和力度不同,地方政府及市場的響應程度不同,而在不同歷史時期發揮了助力或限縮特定投融資模式的作用。

以特許經營為例,主要的推動者為原建設部,主要的適用領域為市政公用行業。發改部門雖有參與,但是未在頂層設計層面及時完成突破。自原建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》(“126號令”)2004年出臺十一年之后,發改委牽頭的六大部委行頒發的超級部門規章——《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(“25號令”)在2015年姍姍來遲。總的來看,特許經營模式對市政公用行業的市場化起到了非常大的示范與推動作用,最重要的是,在從1990年代到2014年這段時期內,與特許經營模式有關的政策法規并未出現過度搖擺(其間對“固定回報”和“BT模式”的清理并未引起太大的波動,特許經營模式及地方經濟也沒有因此傷筋動骨),地方自主性和市場自發性也因此得到較好的維護,政策的穩定性和可預期性還是好的。從我們近期在國內幾個省市的項目調研情況來看,一些老的特許經營項目的運轉情況還是不錯的。

反觀PPP這幾年的發展路徑,與特許經營模式既有相似之處,也存在較大差異。二者均由中央部委發起和推動,也都依賴于部門規章和規范性文件保駕護航。但是PPP的發展勢頭之猛,范圍之廣,影響之大,確是局限于市政基礎設施領域的特許經營所不能比擬的。其中主要原因,可以歸結為三大契合,或可稱之為PPP得以超車特許經營的三條跑道。

超車道之一:PPP模式的推廣與控債和發展的雙重目標之間的契合。

控債和發展是2014年以來兩大政策目標,相互競爭,又互為表里。總體來看,對于地方債的控制,特別是2017年中以來對于金融風險的防控政策還是更占上風,而發展的政策驅動力則相對偏弱。盡管如此,財政部作為解決地方債問題的主要負責部門,還是通過一系列規范性文件的制定和實施,非常巧妙地對此二者進行了統合,并在很大程度上將PPP模式鍛造成為實現上述雙重目標的重要路徑,這是126號令和25號令所沒有做到的。由此,PPP不但在國家政策層面順利贏得一席之地,而且還在地方政府、投資人和金融機構的圈子里逐步形成其自身的主流話語權,并繼特許經營之后,迅速成為基礎設施(和公共服務)投融資領域的新IP。此為PPP的超車道之一。

超車道之二:地方債控制的牽頭部門(財政部)與區域經濟發展的首要責任人(地方政府)之間,在政治目標和實現路徑層面的契合。

2014年下半年,筆者曾到不同省市進行業務調研。當時最大的感受就是在地方債新政(《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號))之下,地方經濟發展方向略感迷失,各個層級的地方政府官員都很期待主管部委之間統合分歧,給他們明確劃出“GDP新跑道”。此后相關部門開始發力,舉PPP大旗以領“諸侯”(地方政府、投資人、金融機構及行業主管部門),效果出乎意料之顯著。

按照E20研究院執行院長薛濤提出的“三大關系決定論”(相關文章參閱:【薛濤:中國特色三大關系決定PPP國情】),央地關系(即中央和地方之間財權和事權的分配關系)在根本上決定著PPP的發展走勢。事實上,2014年以來的中國式PPP也同樣反作用于央地關系,在短期內極大地促成了地方債控制工作的牽頭部門(財政部)與區域經濟發展的首要責任人(地方政府)之間在政治目標及其實現路徑層面的契合,特許經營則不具備可與此等量齊觀的時代背景。此為PPP的超車道之二。

超車道之三:PPP項目所附帶的巨大社會經濟效益,與市場主體(施工類企業、財務投資人、戰略投資人)利益訴求之間的契合。

這一點與特許經營時代有相似之處,但也有很大不同。其主要差別在于PPP的適用領域,已遠不局限于以“使用者付費+政府補貼”為主的市政公用事業行業,而自始擴展至絕大部分基礎設施和公關服務領域。大量純政府付費類的基礎設施項目被納入政策制定者和執行者的視野,并憑借其巨大的投資體量、“兩評一案”、入庫及預算安排背后的政府信用獲得市場主體(施工類企業、財務投資人、戰略投資人)的高度青睞,大量施工類央企、國企和民企紛紛轉向,加上借道“明股實債”或“小股大債”殺進PPP市場的財務投資人,還有那些原本就在圈內的戰略投資人,市場一度變得異常擁擠和繁榮。2016至2017年間的PPP與政府購買服務之爭(舊文參閱:《刺破“政府購買服務”的面紗——兼議87號文的邏輯問題》),更從另一個角度佐證了PPP勢力范圍的大幅擴張,以及由此引發的其他政府行為模式的不安與躁動。

惟公共產品及服務所能及,不拘一格,無遠弗屆,并為相關市場主體的利益訴求找到安全出口,此為PPP超車道之三。

以上“三大契合”在三年左右的時間里不斷發酵,促成了PPP模式快速超車,取代特許經營(以及政府購買服務),成為我國基礎設施和公共服務領域內非常重要的投融資手段之一。但成也蕭何,敗也蕭何。當金融風險防控的政策推出并層層加碼之時,PPP因其發展過熱過快、法律沖突日益凸顯、政策協調難度過大、頂層設計缺失等特點,迅速引發了可能導致顯性或隱形地方債風險的擔憂或質疑,并體現于一系列釋放出嚴管或緊縮PPP信號的規范性文件的出臺,“三大契合”由此出現反轉勢頭,市場對于PPP模式進一步推廣和落地的心理預期也受到極大的、突如其來的打擊。如何順應主流政策導向,發掘并培育新的契合點,打通深受地方債務困擾的發展路徑,是我們目前需要嚴肅思考和對待的課題。

作者簡介

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劉世堅,現任北京清控偉仕咨詢有限公司總經理,是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家,同時擔任中國PPP咨詢機構論壇理事會副秘書長、中國國際工程咨詢公司戰略研究院第二屆專家學術委員會專家、聯合國歐洲經濟委員會城市軌道交通項目PPP國際標準制定委員會專家、國家發改委基礎設施與公用事業特許經營法立法小組成員、環境部環境規劃院PPP中心專家委員會成員、亞洲開發銀行注冊專家、E20產業研究院特約研究員。

劉世堅自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務,全程參與了諸多經典PPP項目的運作與實施,并深度參與PPP立法工作,分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部、證監會及多個省市提供PPP立法建議,為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓班授課近百場。目前,劉世堅正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務、為西安市城市軌道交通項目提供總體投融資規劃咨詢服務,并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項目(德陽市旌陽區水環境治理PPP項目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項目)綜合評審與咨詢、聯合國歐洲經濟委員會組織的軌道交通項目PPP國際標準制定工作,以及聯合國歐洲經濟委員會的PPP法律環境總體框架研究。

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