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何柱:福建省環衛一體化PPP項目實施經驗分享

時間:2018-08-01 09:35

來源:中國固廢網

作者:劉影

7月27日,由福建省招標采購集團、E20環境平臺主辦的“2018首屆環衛一體化高峰論壇”在福州富力威斯汀酒店盛大開幕。論壇現場,福建省招標采購集團有限公司PPP咨詢中心副總經理、福建省閩招咨詢管理有限公司副總經理何柱以“福建省環衛一體化PPP項目實施經驗分享”為主題進行了發言。

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何柱做主題發言

一、環衛一體化政策環境和模式演化

何柱表示,環衛一體化市場化模式是未來環衛服務產業化的重要方向,是對政府管理體制改革的一種有益探索。

從國家政策大環境來看:習總書記在十九大報告提到:“著力解決突出環境問題”、“改革生態環境監管體制”;2017年9月,第三次全國改善農村人居環境工作會議上提出:“全面推進農村生活垃圾治理,積極開展農村生活污水治理,大力推進農村廁所革命,有效整治村容村貌”; 2016年,中共中央、國務院發布的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求:“強化城市保潔工作,加強垃圾處理設施建設,統籌城鄉垃圾處理處置,大力解決垃圾圍城問題;推進垃圾收運處理企業化、市場化,促進垃圾清運體系與再生資源回收體系對接”;財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)提出:“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要 ' 強制 ' 應用PPP模式”。

從福建省政策環境來看:2016年6月,福建省住建廳在龍巖市召開“全省城鄉環境衛生一體化處置模式推進會”,會上提出要加快推進省內城鄉一體化模式落地;2017年,福建省住建廳、財政廳《鼓勵社會資本投資生活垃圾處理PPP工程包的實施方案》(閩建城[2017]2號)提出:“將轄區內的城鄉環衛清掃保潔、中轉運輸、終端處理以及市政公用領域等項目整合組成一個或若干個工程包項目,或與其他優質收益性項目捆綁打包,采用PPP模式,引入社會資本參與合作。新建項目要“強制”應用PPP模式,鼓勵城鄉生活垃圾處理一體化。”

就環衛項目的發展模式而言,由早期政府完全主導,逐漸演變成小規模市場化運作。2014年開始有了更大的突破:以采用PPP模式向市場化推廣,協同發展;就服務內容而言,由早期單純的清掃保潔,到運輸中轉處理和配套基礎設施建設,再到現在的資源化回收利用,逐漸向全領域覆蓋、資源回收利用和智慧環衛發展等。

二、環衛一體化項目和PPP的適用性分析

政府各自為政,對環衛缺乏重視。何柱表示,從政府主導模式來看,政府部門各自為政,未建立協同管理制度體系,各部門之間未合理分配工作,導致項目運行效率低下。其次,政府大多專注于經濟建設,對環衛、環保工作重視還不夠,資金投入不足,導致了很多環衛項目工程都沒有辦法上馬。

不同項目操作難,不同企業監管難。從分標段委托運營模式來看,不同項目基本情況不同且各項目中標企業也各不相同,導致政府管理效率低下。再者,企業惡性競爭等情況層出不窮,這些問題無疑制約了環衛項目的發展。

環衛一體化項目采用PPP模式將按效付費,風險共擔、利益共享,長期合作,運營屬性,公共服務屬性完美契合。有利于打破部門壁壘,實現全覆蓋管理;改變投資方式,提高資金利用效率;引入專業企業,加強技術,機械投入;提高運營,實現按效付費;強化行業管理,轉變政府職能。

隨后,何柱對入庫的環衛項目作了具體分析介紹。經調研數據顯示,截至2018年8月,處于PPP綜合信息平臺項目管理庫的“環衛服務”領域的項目數量為66個,落地比例為60%。就管理庫環衛項目發起的時間而言,2016年度的項目投資總額為69.06億元,2017年為高峰爆發期,項目個數接近30個,項目投資總額56.09億元,且項目發起數量逐年上升。

從投資金額來看,最低投資金額為2038萬元,66個項目中最高投資金額為133500萬元,平均投資額2.33億元,投資金額小于1億元的項目25個;投資金1億—3億元的項目數量24個,投資金額3億—5億元的項目數量9個;投資金5億~10億元的項目數量7個超過10億元的項目數量1個。

從回報機制來看,環衛服務類型的PPP項目65%回報機制均為政府付費。

從區域分布來看,我國環衛服務PPP項目個數領先的省份主要有安徽(10個)、湖南(7個)、山東(6個)、云南(6個);全國共有20個省份實施過環衛服務的PPP項目。安徽省環衛服務項目最多,個數達到10個,投資總額20.31億元,平均投資額2.03億元。福建省環衛服務項目個數4個,投資總額20.64億元,平均投資額5.16億元,其中福州、寧德、漳州、龍巖各一個。由此看來,PPP運作模式在福建省有巨大的發展潛力。

從項目運作模式上來說,因產權歸屬不同,運作模式以BOT(建設-運營-移交)為主;運作方式為BOT的項目數量為27個,占比40.91%。

何柱表示:2018年環衛一體化PPP項目的發展趨勢大好。主要從三個方面體現:一是項目規模不斷提高。2018年上半年就落地3個10億以上的環衛一體化PPP項目;二是合同年限延長。2018年上半年落地的環衛一體化PPP項目合作期20年以上的占了三分之一;三是服務內容多樣化。收集、清運和處理模式趨于一體化,城鄉一體化、智慧化。

環衛一體化項目的發展,要求企業向著以下方向發展:首先是規模化,小體量的項目逐漸減少,導致企業要朝著更大方向發展,要求企業有更強的能力;第二要求企業要有整合產業鏈上線的能力,提高企業運營效率;第三要求企業朝著專業化發展,現在PPP績效考核是越來越嚴格,要以更加先進的技術設備才能保證整個項目的效果;第四就是外延化,運營服務和設備制造企業聯動,很多優秀設備制造企業正向這方面轉型。

三、PPP模式環衛一體化項目重難點分析

(一)合作內容確定

編輯:程彩云

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